原创汪国才审计观察
十八大以来，随着改革开放进一步深化推进，党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把绿色发展作为五大新发展理念之一。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力；要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。对突破三条红线、仍然沿用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝对不允许再干。
十九届五中全会公报提出：“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率”。在我国处于发展关键期、改革攻坚期、社会矛盾凸显期，领导干部自然资源资产离任审计作为国家治理体系重要内容，不仅极大地丰富了现代审计理论，更是切实贯彻落实新发展理念，加快推进生态文明建设的重要制度保障。
一、我国自然资源资产管理体制
党的十八届三中全会明确提出要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”。
上述论述，一是明确了产权管理体制，坚持自然资源资产全民所有制，包括国有和集体所有。二是明确了开发利用目标，创造更多物质财富和精神财富、提供更多优质生态产品。三是明确了指导方针，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主。但是，从目前我国自然资源资产管理现状来看，管理体制尚不健全，所有权仍不到位、权益不落实等问题依然较为突出，亟待从理念认识、组织架构、权责分配、监督问责、配套制度等方面加快改革，积极稳步推进我国自然资源资产管理体制改革。具体来讲目前我国自然资源资产管理体制存在五个方面问题：
1.价值认识问题。对自然资源资产的非经济价值认识严重不足，导致过度强调和追求自然资源资产的经济价值，忽视和削弱自然资源资产的生态价值、文化价值，并由此而导致政府市场关系难以理顺，将自然资源资产管理（确保保值增值）与资源监管（规制市场失灵）混为一谈；自然资源资产的过度消耗甚至严重浪费，进而削弱了经济社会持续发展所依赖的自然资源资产存量。
2.产权主体地位问题。自然资源产权主体为国家和集体两种形式。两个主体的法律地位、经济利益安排地位等有着显著差异，表现为国家主体地位的优越性和优先权，以及集体主体地位的从属和涉后性，甚至极度弱化。我国《宪法》明确规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。但是集体如何行使所有权、如何保障权利等难以得到真正的落实，实际仍由地方政府代为行使，导致所有权与管理权不分。
3.产权边界问题。各类自然资源之间、各产权主体之间，往往不同程度地存在产权边界不清晰的问题，并由此导致自然资源产权主体之间的利益冲突，极易造成资产流失和侵占农民、集体利益，进而影响到自然资源利用和收益分配的公平与效率。
4.上下级之间管理权责利关系未理顺。上下级政府管理目标与绩效的差异性，以及财权事权的不匹配，常常出现上级审批事项多，但事中事后监督管理常不到位的现象；同时，资源收益分配在各级政府并不均衡，资源所在地政府往往承担更多事权。
5.监督与问责机制不健全。各类自然资源之间用途及监管责任的重叠或缺失等，导致自然资源处置和利益中的矛盾在管理上组织架构不合理、效率低下。机构分散、条块分割、多头管理问题突出，综合协调效果不佳，导致重复建设、资源浪费、信息不畅、信息打架、互相扯皮等问题严重。内部监督为主的多元监督体系未建成；责任追究制缺位，处置不力、违法成本低。
二、自然资源资产管理中存在的主要问题
由于体制上存在的不足和问题，特别是经济发展与资源环境约束矛盾的日益突出，导致在自然资源开发、利用和保护等各项工作中问题不断，且日积月累。
1.耕地保护方面。《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔〕46号）指出当前国土空间开发利用存在的突出问题主要有：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大。
问题具体表现，一是违规突破国土空间管控。主要包括违规突破开发园区界址进行扩区和设区，违反主体功能区规划在禁止开发区域和限制开发区域违规开发建设，以及旅游观光等功能区扩张等占用耕地十分普遍。
二是工矿和基础设施建设占用大量耕地。经济发展和基础设施建设侵占耕地现象在中东部地区尤为突出，各地重工轻农思想意识突出，超越地区资源环境承载力铺摊子、贪求规模等重占用、轻保护，违法案件时有发生。
三是耕地闲置。一方面由于受经济周期影响，大量已农转用出让耕地出现投资开发不足的问题，造成土地资源闲置和部分闲置；另一方面，由于种粮效益因素，耕地撂荒现象大量存在。
四是补充耕地质量数量均难以达到要求。由于国土空间闲置，各地耕地后备资源均存在严重不足的问题，补充耕地侵占水域、林地、草地等其他自然资源大量存在，补充耕地质量普遍较低，土地整治难以满足高质量耕地耕作的要求。
2.基本农田保护方面。一是基本农田保护面积划定不规范。基于基本农田保护责任层层下达，任务重数量大、耕地后备资源少，地方经济发展对耕地的需求量大，这些矛盾造成不少地方出现基本农田“划无可划”的尴尬境地，有些地方甚至把江河湖库、村庄城镇、山体等划入基本农田；有的地方为了保发展，预留空间过大，出现应划未划的问题等。
二是擅自调整基本农田产业结构。保护基本农田的目的是为了发展粮食生产。但是由于种粮经济价值不高，农民私自调整农业产业结构的问题较为普遍，造成大量基本农田非粮化的现象，如在基本农田里发展畜禽、水产养殖、花卉果树苗木种植、林木板材加工等。
三是违法占用基本农田。从每年卫片执法监督检查数据分析结果来看，农村集体建设项目（如产业扶贫项目、秸秆综合利用项目）、农民利用承包土地建房设厂、发展旅游观光产业等占用、破坏基本农田的违法事件层出不穷。四是基本农田修复整治不到位。主要包括两个方面，一是基本农田质量提升项目实施成效不明显；二是原采矿、取土区耕地修复，以及占补平衡补充耕地的地力等级较低，达不到基本农田耕作要求。五是违法查处机制不健全。针对存在的面广量大违法占用基本农田问题，资源、农业、环境以及司法部门对基本农田保护的共同责任，但事实上仅仅依靠资源主管部门往往难以纠正，责令退还和限期拆除往往停留在处理处罚决定书上，难以落实的问题较为普遍。
3.生态红线区域保护方面。从近五年领导干部自然资源资产离任审计实践来看，当前生态红线区域保护存在普遍问题，概括起来主要有以下几个方面：
一是生态红线区域保护意识有待提高。红线意识的实质就是生态意识、法治意识，也是底线意识。审计调查发现，民众、企业、开发建设主体，甚至职能主管部门红线意识淡薄的现象仍然较为普遍。特别是在粗放式及资源消耗型发展方式没有实质性改变、历史遗留环境为题突出的地区，红线保护政策、规定执行弹性过大，约束性形同虚设。
二是违规开发建设行为时有发生。由于各地未能正确处理好发展与保护的关系，以及资源环境承载能力与经济扩张的关系，造成大量无序开发建设侵占生态保护红线区域。如在自然保护区进行大量别墅区及商业地产开发，在水源保护地建设影视城，在禁止建设区域兴建工厂、仓储，在管控区域倾倒污染物和固体废弃物等。这些行为对生态主体功能定位造成了严重的不利影响。
三是生态修复投入难以满足需要。从各地生态保护推进工作来看，环境损害区域补偿、上级财政专项转移支付等力度在逐年加大，县级地方财政相关支出比例也在逐步提高。但是，这些投入与实际需求、之间的差距仍然十分巨大。总的来说存在地区间投入不均衡、过度依赖上级财政转移支付、少数地区历史遗留环境损害修复欠账长期得不到解决等。
四是联动监管机制不完善。生态红线保护区域的监管，除了直接的生态环境主管部门之外，还涉及到自然资源、水利（务）、农业农村、林业、发展改革、城乡建设、能源交通等众多职能部门。现实中不少地区各部门之间存在信息孤岛、各行其是，特别是涉及到跨区域、跨流域的生态环境治理事项，互相推诿的情况时有发生。在对违规侵占生态保护红线区域行为的治理，缺乏齐抓共管，共同发力。
4.水资源管理方面。主要有以下11个方面的具体表现：
一是未按最严格水资源管理制度和“水十条”等的要求成立相应的机构、建立健全相应的制度或上级的政策制度执行不到位；
二是水量分配在地区之间或行业之间分配不科学不合理；
三是取水量未按经审批的分配方案执行；
四是未贯彻节水政策，未采取节水措施，未实行阶梯水价，用水效率低下；
五是水功能区水质逐步恶化或长期达不到达标要求，饮用水水源地建设不达标；
六是用水企业未取得取水许可证或未按许可证的内容进行取水，或者排水企业未取得排水许可证或未按排水许可的内容进行排水；
七是未按规定设置排污口或污水排放超标；
八是违规占用河道或围湖造田，造成水域面积缩小，行洪或排污不畅，影响水生态和水环境；
九是COD和氨氮减排任务未完成或存在弄虚作假；
十是水资源费、排污费、污水处理费等资金，征缴不及时不到位，使用不合规不合法或绩效差；十一是对供水危机或水污染事故无应急预案，或处理不及时不彻底，对相关责任人追究不到位等。
5.矿产资源管理方面。一是矿业管理机制还不完善，矿产资源开发利用效率低。矿山企业开发利用方式粗放，矿产资源合理开发利用“三率”（矿山开采回采率、选矿回收率和综合利用率）水平低，“多、小、散”的现象较为普遍，而且采矿工艺落后，集约化程度低，开采回采率、选矿回收率、采矿平化率较低，开采中资源浪费现象也不同程度地存在。一些矿权人“圈而不探”，炒作资源，“以采代探”，越界开采，违规获利；一些地方无证勘查，私挖滥采。矿业领域有法不依、执法不严、知法犯法的现象在一些地区仍然存在，违法违规的行为屡禁不止。
二是矿产资源的过度开采，矿产资源就地转化率低。多数地区矿山高技术产业和新兴产业发展不足，以增加技术内涵和产业升级为核心的传统产业改造步伐缓慢，产业层次亟待提高。主导产业中原材料和初级产品加工比例仍然偏大，高技术含量和高附加值的产品较少，产业的拓展度、集聚度和企业的自主创新能力亟待提高。
三是规划的龙头作用没有得到充分发挥，矿业权划分不尽合理。编制矿权设置方案或矿区开发利用总体规划的少，即使已经编制矿权方案或制定规划的，一些地区出于招商引资、发展地方经济等因素，在矿业开发项目上，不按方案或规划的要求设置矿业权，导致矿产资源的开发利用不合理，低水平重复建设。四是矿山环境治理机制有待强化，地质环境恢复治理任务艰巨。在矿业开发中长期形成的重采轻治，忽视生态保护的思维定势仍没有从根本上扭转，强制性的制约措施还不够完善。一些矿业企业或矿权人为了减少采矿成本、增加利润，缺少应有的生态治理投入。部分地区矿山地质环境治理欠账多，各级政府对计划经济时期遗留下的矿山地质环境问题虽然逐年加大了投资力度，但仍显杯水车薪。
三、自然资源资产离任审计面临的困境
1.关于自然资源资产离任审计规范体系建设
自年中央提出领导干部自然资源资产离任审计，到年11月中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，明确从年起，领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段，这标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立。但至今为止，相应的配套制度和规范建设一直处于空白。各地在领导干部自然资源资产离任审计计划管理、审计结果运用、数据采集与管理、审计协查、审计结果联合整改督察等制度和规范建设工作一直未能取得十分明显成效。
制度规范的缺失，产生的直接影响主要有以下几个方面：一是计划（规划）的不确定性。每个审计机关对明年以及今后一段时间要审什么无法掌控，审计项目缺乏前瞻性、长期性、连续性。
二是工作机制缺失，各地各部门之间的协调性、联动性缺乏不够，审计结果得不到充分运用，监督措施得不到有机整合，长效机制不能有效构建。
三是上下级审计机关以及审计内部各部门之间的融合难以发挥真正的作用。自然资源资产离任审计的实质，是建立在对自然资源开发利用和管理业务全覆盖式分析基础上的大数据审计。
因此，各地审计机关单打独斗各自为阵显然是低效率的，不对整个区域资源环境承载力进行审计评价，审计的系统性“免疫功能”也将难以充分发挥。
2.关于审计协调领导机制建设
为加强与自然资源资产管理相关职能部门的协同监管，年起，部分省审计厅会同省有关部门建立了领导干部自然资源资产离任审计协调领导机制，一些设区市也陆续建立了相关机制。但是，随着机构改革和职能调整，工作环境和情形已经发生了较大改变，原工作机制已经不再适用新的形势发展要求，一定程度上影响了全省自然资源资产离任审计工作的领导和协调工作，制约了自然资源资产离任审计工作的有序发展和深入推进。这些工作包括：研究起草有关自然资源资产离任审计的制度和文件、省管干部年度自然资源资产离任审计计划草案和工作意见的拟定、研究审定涉及自然资源管理方面的重大问题处理和政策意见、督查自然资源资产离任审计结果运用、指导和推进全省自然资源资产离任审计工作协同发展等方面。
3.关于自然资源资产离任审计质量控制标准建设
由于领导干部审计评价指标、责任界定和等次评定等质量标准不完备，各地审计机关在实施审计时，对审计涉及广度和深度的把握上存在差异十分明显。特别是在当前审计“回归主业”的呼声渐强的背景下，自然资源资产离任审计到底“审谁、审什么”？大数据的信息技术分析结果和时空影像能否作为审计证据？如何看待“历史问题”与“新官不理旧账”等等？
在审计评价中，有的地方审计机关依据上级政府和主管部门的考核目标，有的依据行业管理标准，有的片面追求指标资料的收集和描述而忽略真实性、合法性的核查和判断，造成各地对同类自然资源资产的审计评价指标存在较大的随意性和不一致性。
由于地方自然资源资产管理中存在的问题具有长期的、持续的和跨区域性的特点，有的属于历史遗留问题延续，有的问题滞后显现，有的属于多个部门管理监督交叉产生的问题，致使前后任领导之间、相邻区域领导之间的责任归属较难确定。在确定领导干部履职等次方面，由于各项资源要素在各地区的可比性不同，对不同任期、不同地区的领导干部等次评价标准，很难做到定性上的一致性和定量上的可比性，导致各地主观认定成分较多，审计的客观性、公正性和准确定受到较大影响。
4.关于自然资源审计数据建设
自然资源资产离任审计和生态环境审计的实质，是对海量自然资源信息数据和环境监测数据的处理和分析。不掌握大数据，审计工作就是无源之水无米之炊，全覆盖审计更是无从下手。但是，各地审计机关在自然资源资产离任审计数据建设方面的成效十分不明显。
具体情形包括：一是数据环境建设滞后。各地审计机关既没有（缺乏）存放、存储、管理自然资源数据的硬件，软件配备上也严重不足，管理数据的相关制度更是形同虚设、甚至成为妨碍。
二是数据采集瓶颈严重制约了审计实施。由于没有适宜的数据环境，数据采集无法落实跟进，审计人员只能在审计现场构建应急性临时数据环境，导致审计效率受到极大影响，审计的深度、广度、质量、效果均难以达到理想的效果。
三是全区域的数据支持、技术服务以及审计业务的整体推进严重不足，没有充分完备的数据建设，省对市、县等基层的审计指导、支持，很多停留在形式上和文件上，统一的项目规划和安排也难以达到预期的效果。
四是数据共享机制未建立。从实践调查来看，大部分审计机关还未能建立真正意义上的自然资源资产数据共享机制。审计机关不知道有什么自然资源数据、不知道怎么用数据，而主管部门之间数据不共享，自成体系，数据作用具有很大的局限性。如何实现数据共享，并发挥大数据在自然资源资产开发、利用、保护和监管中的作用，仍是制约自然资源资产离任审计的一个重要瓶颈。
5.关于自然资源审计能力建设
地理信息技术在自然资源资产大数据审计中的应用非常广泛、优势十分明显。凡是涉及到时空数据分析方面都可以且必须运用。例如，工程项目建设的历史变迁、地理环境的演化和现状、时空数据的比对分析检索等。与自然资源资产离任审计需要相比，当前审计人员的专业技能还不足以完全胜任工作要求。自然资源资产离任审计涉及很多全新的领域，超出了审计人员现有知识结构和专业范畴，审计力量和人员素质与完成审计任务不相匹配。存在“三多三少”的结构型人才匮乏问题。即：懂财务人员多，懂资源环境业务人员少；等靠要的人多，主动学习和自主创新的人才少；掌握传统财务数据分析能力的人员较多，而熟悉地理信息等大数据处理能力的人员极少等。
审计能力建设相对滞后，主要在于：一是技能型人才队伍培养缓慢。人才培养缺乏长期性、超前性和系统性，跨学科人才引进、交流力度不够，审计人才培养的针对性不强，业务人员对新技术应用的学习机会不多、研究热度不够，因此GIS审计的应用领域和水平仍然十分有限。
二是实务教学引领作用不大。在系统性培训学习不足的情形下，在审计项目中“以审代训”的模式能够帮助市县审计机关加强自然资源资产离任审计队伍建设，但是影响十分有限，各地审计能力发展十分不平衡。
三是领军型人才的创新引领作用未能充分发挥。全国大部分省（市、区）采用自然资源资产离任审计技术服务外包形式，少数几个坚持走审计技术自主创新和应用的省份，随着本轮机构改革和人员调整，技术领军人才要么被轮岗、被调整，要么在新的体制下难以发挥应有的作用。“技术+审计”融合审计发展模式举步维艰。（作者单位：江苏省审计厅）
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原标题：《一线视角
自然资源资产管理中存在的问题与离任审计面临的困境》